回归投资方式属性 PPP发展进入新阶段

【回归投资方式属性 PPP发展进入新阶段】日前，国家发展改革委发布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资〔2019〕1098号，以下简称“1098号文”)，笔者最大感触是1098号文使PPP回归了投融资属性，它回答了当前制约PPP项目的几个重大问题：投资可行性论证、资本金和融资难问题。（中国经济导报）

　　日前，国家发展改革委发布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资〔2019〕1098号，以下简称“1098号文”)，笔者最大感触是1098号文使PPP回归了投融资属性，它回答了当前制约PPP项目的几个重大问题：投资可行性论证、资本金和融资难问题。

　　PPP模式具有多种属性，既是实施机构与社会资本之间的采购关系，也是投资者与实施机构的投资关系，还涉及借款人(投资者)与贷款的融资关系。这一轮PPP模式大发展的5年来，人们重视了其采购属性，但忽视了其作为一种投资方式的属性。如果把PPP模式当作一种投资方式来看待，也许有些问题就会迎刃而解。

　　做好可行性论证，有助项目落地

　　目前，通过了“两评一案”论证的PPP项目规模已超13万亿，静待投资签约和融资到位。为什么存在PPP项目的落地难？从笔者接触的项目来看，是因为有些项目既未从投资者角度审慎论证项目财务可行性，也没有从贷款银行角度严格论证融资可行性，造成项目对投资者和贷款银行都缺乏吸引力。

　　根据实践中具体项目的情况，地方政府推出的PPP项目可分为四类：

　　第一类是暂时不该上的项目。一些地方政府不顾自身实际状况，什么项目都要上。一些项目与基本公共服务关系不大、一些项目超前规划盲目上马，这些项目不该上，更不应该使用PPP模式。

　　第二类项目有建设必要性，但不适合用PPP模式。基础设施和市政公用设施具有公益性、外部性和长期性，决定了应以政府投资和融资为主，PPP模式只是重要的补充，这一类项目应使用地方政府合法的融资渠道来加以解决。

　　第三类是棚改等政策性项目，有一定收益但收益率较低，不太适合PPP模式。

　　第四类才是好的PPP投资项目，项目自身的现金流很好，经济强度够得上使用商业银行的贷款。

　　经济下行时期，投资者缺少好项目、金融机构存在“资产荒”，而实际上基础设施、市政具有稳定长期的现金流，经济强度可以预计，便于投资人和贷款银行预测项目收益和风险，是很好的投资对象和融资对象。因此，加强PPP项目的可行性论证，去伪存真、去粗取精，优质PPP项目的投资签约和融资到位不会是件难事。

　　落实项目资本金，推动PPP高质量发展

　　市场上已经出现了多起因中标人出资不到位、未按时成立项目公司等原因，实施机构取消《PPP项目》的例子。1098号文重申要严格执行国务院关于项目资本金制度的各项规定，它抓住了投资项目资本金这一关键问题，有利于PPP的可持续发展。

　　本轮PPP最活跃的社会资本方是建筑企业，一些国企由于体制原因、部分上市公司由于市值管理的需要，存在过度扩张的冲动；建筑企业为拿到施工项目，带着“以少量投资带动施工”的思维参与到PPP中来。

　　投资项目资本金是项目启动的前提，也是银行贷款的先决条件。为提高资本金出资能力，部分建筑企业与金融机构合作成立，再与基金组成社会资本联合体去投标，这样投资项目在形式上达到了资本金比例，虚增了的出资能力，形成了建筑企业的资本金泡沫。这种做法有悖于1996年国发35号对资本金比例的规定，即资本金应具备非债务资金、无息和计入所有者权益科目三个要素。这样对地方政府、社会资本和金融机构三方实际都是有危害的，社会资本没有真正的投资(出资)能力，在项目遇到较大困难时，项目失败可能会给当地地方政府留下烂摊子。实践中已有多家过度扩张的PPP明星企业，不得不出让股权挽救

　　财务危机。大型建筑企业的资本金泡沫，对参与其中的金融机构显然也存在较高风险，资本金泡沫不利于整个PPP市场的健康可持续发展。