新版全国负面清单再瘦身:放开养老机构设立许可

（原标题：新版全国负面清单再“瘦身”：放开养老机构设立许可）

中国的负面清单制度日趋完善，这有利于统一的国内大市场的形成，也是营造公开透明可预期的法治化营商环境的客观需要。

11月22日，国家发展改革委、商务部公布了《市场准入负面清单（2019年版）》（下称《清单（2019年版）》），这是继去年底中国发布首份市场准入负面清单以后的首次年度修订。

《清单（2019年版）》列入事项131项，相比2018年版减少事项20项，新版清单放开了“养老机构设立许可”“社会福利机构设置许可”等一批有含金量的审批，这有利于激发市场活力，增加养老医疗、职业教育等短缺市场的供给主体。

负面清单及时动态调整，也是层出不穷的新技术、新产品、新业态、新商业模式等新兴事物的发展需要。新清单纳入了“科创板首次公开发行股票注册”等准入措施。

为落实“全国一张清单”，全国版负面清单取消了地方负面清单23项，有效杜绝“负面清单满天飞”情况；同时，纳入了“保健用品批准证书发放（吉林）”等地方准入措施，对不同地区客观存在的准入上的差异性保持了必要的弹性空间。

放开一批有含金量的审批

商务部研究院国际市场研究所副所长白明告诉21世纪经济报道，新版负面清单的公布反映中国的负面清单制度体系正在日趋完善，“去年底中国发布了首份清单，开始全面实施全国统一的市场准入负面清单制度，这是中国在市场准入上的重大制度突破，就像作画一样，首份清单可能勾勒出了大致的轮廓，但需要在细节处进一步修饰打磨。”

去年12月，《清单（2018年版）》对外公布，共列禁止和许可类事项151项，此次公布的《清单（2019年版）》比去年的版本减少了20项。

白明表示，清单“瘦身”一方面是因为清单削减一般不可逆，不可能出了问题再加回来，因此首版清单限制内容一般都会多一些；另一方面，随着“放管服”的推进以及政府治理能力的提升，扩大市场准入是大势所趋。此外，层出不穷的新兴行业也需要清单的动态调整。

重庆大学公共管理学院教授陈升也指出，市场上新技术、新产品、新业态、新商业模式等新经济活动不断涌现，对清单及时作出修改调整，才能避免“负面清单”沦为落后于时代的“僵尸条款”，而是成为一张管用好用的“活清单”。

值得注意的是，此次修订放开一批有含金量的审批，比如将“消防技术服务机构资质审批”“职业技能考核鉴定机构设立审批”“养老机构设立许可”“社会福利机构设置许可”等措施放开。

白明表示，中国在职业教育、养老医疗等服务行业亟待进一步开放市场，激发市场活力。“在养老方面，中国老龄化正在步步紧逼，养老医疗市场空间巨大；高质量的职业教育、社会福利等方面也存在着供给缺口，此前这些领域被视为关系国计民生、社会稳定的敏感行业，社会资本进入不足，然而，近年来入学难、养老看病难等问题正成为国民最有体验的‘社会痛点’，其很大原因在于高质量的供给不足，扩大市场准入显然有利于解决这些问题。”

以养老为例，去年10月公布的《完善促进消费体制机制实施方案（2018-2020年）》明确，取消养老机构设立许可。随后，广东、山东、四川、江苏等地已相继取消养老机构设立许可，各类资本纷纷进入。

此外，《清单（2019年版）》严格遵循“边界法定”，将“船舶安全检验证书核发”“打捞或者拆除沿海水域内沉船沉物审批”等不符合清单定位的措施移出。

中国政法大学助理教授任启明认为，市场准入负面清单制度属于经济规制的内容。此次修订将大量社会规制、国家安全规制等其他目标的规制移出清单，精准了清单的适用范围，也确保了清单的稳定性与连续性。

落实“全国一张清单”

备受关注的是，《清单（2019年版）》纳入了“科创板首次公开发行股票注册”等依法新设的准入措施。

白明表示，负面清单并非有些人理解的“只减不增”，而是根据实际情况需要双向流动的，科创板IPO注册制是今年出现的新生事物，这在负面清单规制的范围之中，也有维护经济安全的现实需要，因而纳入负面清单是合乎情理的。

同时，他指出，出于维护食品安全、保护生态环境等方面的需要，清单还纳入了一些其他措施，比如，《清单（2019年版）》将“生鲜乳运输、生鲜乳收购站许可”“废弃电器电子产品处理企业资格审批”等少量符合清单定位的准入措施列入。

此外，白明表示，新版负面清单新增项目中相当一部分是因为兼并了很多地方版的负面清单，这有利于扩大全国版负面清单的覆盖面。

国家发改委有关负责人介绍，为全面落实“全国一张清单”管理要求，新清单将“地方国家重点生态功能区和农产品主产区产业准入负面清单（或禁止限制目录）”纳入，至此，已将产业结构、政府投资、互联网、主体功能区等全国性市场准入类管理措施全部纳入，“全国一张清单”体系更加完善。

他表示，针对“负面清单过多过乱”问题，中国已取消各地区自行编制发布的市场准入类负面清单23个，有效杜绝“负面清单满天飞”情况，提升清单的严肃性、权威性、统一性。

白明表示，中国需要建立一个统一的国内大市场，在此基础上推动准入与国际接轨，然而中国是一个大国，目前各地的市场准备门槛并不一致，中国一方面需要破除各地的准入壁垒，增强准入的透明度；同时，对于不同地区客观存在的准入方面的差异性，也保持了必要的弹性空间。

“比如有些地方生态脆弱，应当禁止放牧，而有些地方则鼓励放牧，执行一刀切的准入就会水土不服，清单在这方面保持了一定弹性，纳入了一些地方性的准入措施。”

例如，《清单（2019年版）》将“保健用品批准证书发放（吉林）”“地方铁路运营许可证（含临时运营许可证）的核发（河北）”等地方依法设立的准入措施列入，更好兼顾了地区差异性。

上海对外经贸大学法学院副教授申海平指出，“合法有效的市场准入措施‘全面覆盖’，在大大提高市场准入负面清单的完整性，也杜绝了‘单外有单’、单外仍有禁止和限制市场准入的现象。”

他表示，如果应该纳入的准入措施没有被列入，那么负面清单的权威性就会大打折扣。只有将哪些是禁止的、哪些是需获得许可方可进入的都一一列出，才能减少市场准入负面清单适用中的不确定性。

国家发改委有关负责人表示，按照“清单之外不得另设门槛和隐性限制”要求，中国将继续多渠道收集相关问题，及时发现各种形式的市场准入不合理限制和隐性壁垒，列出问题清单，制定分工方案，建立工作台账，发现一起解决一起。

白明表示，中国将在监管到位、安全可控的基础之上，进一步扩大市场准入，而全国版的负面清单将于外商投资、自贸区的负面清单一起，形成一套不断完善的负面清单管理体系，营造一个公开透明可预期的法治化营商环境。