专项债问题深度解析

丨市场点评与展望：

1.0. 策略展望：专项债能起多大作用？

最近与地方专项债相关的政策发布密集，市场更加关注逆周期政策对基建投资以及经济增长的拉动作用。历史上历次逆周期政策中，基建都发挥了巨大作用，那么随着本次专项债政策的调整，能否起到对应的作用？要回答这个问题，我们需要回归本源，从专项债的定义说起。

1.1. 什么是地方政府专项债？

地方政府专项债是区别于地方政府一般债券的另一种地方政府债券类别，是针对地方政府专项债务而发行的地方政府债（地方一般债对应的是地方政府一般债务）。

2014年10月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）首次提出地方政府可以发行专项债券进行融资，并且明确：

“没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。”

由此可以知道，专项债的第一个作用就是支持有一定收益的公益性事业/项目。

具体而言，2017年5月发布的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》和2018年4月发布的《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》分别确认了专项债的两大品种，土地储备专项债和棚改专项债，分别用于支持土地前期开发整理和地方政府棚户区改造。

除此之外，专项债还可用于基建相关项目（包括收费公路、轨道交通、机场、市政、城乡建设、乡村振兴、产业园等）。

因此，从收益性公益事业/项目的类别来看，专项债主要用于支持土地储备、棚改和基建。

此外，2015年3月的《2015年地方政府专项债券预算管理办法》明确提出地方政府专项债券包括新增专项债和置换专项债，其中置换专项债主要用于置换地方政府存量专项债务。这表明了专项债的第二个作用：置换地方政府存量专项债务。

关于地方政府债务置换，2015年8月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议批准2015年地方政府债务限额时明确，“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”。

截至2019年7月末，全国地方政府债务余额210653亿元，其中，一般债务119674亿元，专项债务90979亿元；政府债券206745亿元，非政府债券形式存量政府债务3908亿元。可见专项置换需求基本所剩无几。

1.2. 地方政府如何使用专项债？

《2015年地方政府专项债券预算管理办法》对专项债的使用作出了明确规定：

新增专项债：地方债务限额由全国人大及其常委会批准，由财政部分配并下达至各省市，再由各省市财政部门编制预算并经省级政府同意和省级人大常委会批准，如有分配至市县的额度，则再由各市县财政部门编制预算并经本级政府同意和人大常委会批准。

置换专项债：省级和市县级财政部门在上级政府下达的限额内提出分配建议，报本级政府批准，无需经过本级人大常委会批准。

不过，2019年之前由于全国地方政府债务限额在每年3月由全国人大批准，然后地方政府根据财政部下达的限额调整预算方案并经本省人大常委会批准需到每年5月，因此之前地方政府专项债主要集中在下半年发行，这使得地方政府债券发行使用进度偏慢，出现上半年无债可用、下半年集中发债的情况。

为了改变这个情况，2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定：授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。