透视地方政府偿债能力评价的合理性

地方政府发行债券是当前复杂国内外形势下稳增长、调结构、惠民生、促发展、防风险的重要举措。商业银行作为承销和投资地方政府债券的主体，对地方政府偿债能力的评价不仅需要建立一套方法论，更需要长时间的观察。本文试图从银行内部风险管理和债券发行价格的视角对地方政府偿债能力评价的有效性进行探讨。

地方政府偿债能力评价方法论

借贷主体偿债能力评价最关键的要素是借贷主体的负债水平、负债结构和偿债现金流来源的可靠程度。按照这个思路，地方政府偿债能力的评价由自身的偿还能力和外部支持因素两方面构成。地方政府的自身偿还能力是经济基本面、财政表现及债务状况、治理与管理的综合反映。分析地方政府的经济基本面时，经济规模较大、产业结构多样化的地区长期来看会比经济规模较小、产业结构高度集中的地区更好抵御经济环境变化的冲击；财政表现取决于地方政府所处的经济环境以及税收状况。有足够收入覆盖运营成本和偿债支出的地方政府，偿债能力更强。而地方政府的债务状况，包括债务规模及负担、债务结构、过往趋势及未来举债需求、自身盈余、筹融资的能力等决定了债务是否可以持续。在评价过程中,除了地方政府披露的显性债务以外，隐形债务是债务规模和当期还款现金流覆盖程度的重要考量内容，也是评价中的难点；治理与管理方面主要考察政府结构、财务管理和财务信息披露透明度，包括地方政府内部控制、财务规划质量、政策或计划的清晰程度、债务管理政策、信息透明度、报表完整度等。

外部支持因素从上级政府对下级政府的支持能力上进行判断。在方法论上，将中央政府的评级作为地方政府评级的上限是合理的，即省级地方政府的偿债能力评价结果不能超过中央政府，市级政府不能超过省级政府。

依据上述方法论可以对地方政府的偿债能力进行排序，排序是商业银行对地方政府偿债风险的判断，关系到银行内部的资本计量、准备金计提以及资本配置等一系列问题，是内部风险管理的基础。那么，如何知道地方政府偿债能力评价结果的合理性呢？我国行政体制决定了地方政府违约的可能性较小，无法从事后的违约情况来推断事先各个地方政府偿债能力排序的合理性，所以只能从关键偿债能力指标表现以及市场上地方政府债券发行价格寻求旁证。

关键偿债能力指标及其局限性

影响地方政府偿债能力最关键的是地方政府的财政收入（含融资获得的收入）和支出（含融资本金利息支出）匹配程度。在一个时期内，观察地方政府收支平衡状况和财政盈余对当期债务的覆盖程度最为直观。

收入结转指标

现行财政体制下，财政收入包括国有资本经营收入、社会保险基金收入、一般公共预算收入和政府性基金预算收入。国有资本经营收入规模相对较小，社会保险基金无法用于偿还债务，所以在评价地方政府偿债能力时予以剔除。

地方政府有存量的债务需要偿还，同时可以通过正常融资用于还款，考察地方政府的“收入结转”指标就可以看出地方政府获得融资、偿还到期债务之后，当年的收入支出结转情况。

收入结转 = 一般公共预算收入 + 政府性基金预算 + 中央补助 + 调入资金 + 融资收入（发债）+ 上年结转 - 一般公共预算支出 - 政府性基金支出 -–上缴中央 - 调出资金 -–偿还债务（债券）

该指标是考虑了全口径收入和支出的轧差指标。2018年数据显示，各省、自治区、直辖市和计划单列市政府结转金额基本都为正，可拨入稳定调节基金、结转下年使用。其中江苏、山东、福建、重庆、四川、北京等收入结转较高。

财政盈余到期债务覆盖倍数指标

鉴于地方政府在不同时点上需要偿还的债务金额不同，结合到期日考察地方政府偿还到期债务能力更有意义。于是进一步使用“财政盈余到期债务覆盖倍数”作为偿债能力的重要分析指标，该指标的计算公式：

财政盈余到期债务覆盖倍数 = 偿还当年债务前收入结转/当年需要偿还的债务（债券）

该指标越高，说明地方政府偿债能力越强。从指标的分子、分母构成和计算结果来看，各地都不低于1，可以保证当年债务的偿还。显然，该指标值与当年地方政府需要偿还的债务规模有关。如果应还债务少，该指标值就会高一些;如果应还债务多，该指标值就会低一些。银行可以观察连续多年该指标值，确保分析的连续性和准确性。从2018年的数据看来，虽然各个地方政府的覆盖倍数差异较大，但覆盖倍数普遍较高。