一文看懂土储专项债：土储融资唯一法定“正门”

文/伍艳艳 如是金融研究院副院长、如是城市金融学院首席研究员

土地收储是地方政府形成土地出让收入的起点，也是地方政府债务膨胀的隐性源头，对土地储备融资方式的规范一直是地方财政监管的重点。近年来我国土地储备融资方式经历了几次大的调整，到2017年62号土储专项债横空出世，成为土储融资唯一法定“前门”，两年多以来获得长足发展。截至2019年上半年，我国土储专项债累计发行约1.27万亿。以债券融资为主新的土地储备融资方式转变，对地方城投平台的转型、土地财政的自我规范都有积极意义。

土储专项债出生记：土地储备融资体制大变革

土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备大致可以分为土地回收、开发整合、土地储存、土地供应四个环节，其中土地收购过程中的巨额资金需求是制约我国土地储备工作开展的主要问题。

随土储专项债以前，我国土储融资方式主要是通过土地储备机构以储备土地为抵押资产向商业银行等金融机构贷款为主。但是由于土地储备与土地一级开发、平台融资有着千丝万缕的联系，甚至成为地方政府隐性债务的源头，因此近年来我国地方政府土地收储融资体制经历了两个方面重要调整，而土储专项债的出世正是在上述背景下发生。

（一）土地收储融资模式两大调整

第一，完善土地收储职能部门管理，名录管理一县一个，城投平台土储职能被剥离。2001年4月我国开始要求有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，到2007年11月，国土资源部、财政部、人民银行发布《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号），正式确立了土地储备机构作为土地储备工作的具体实施主体的地位。不过在制度实行之初，各地土地收储机构从设立到管理都较为混乱，不少地方存在多个土储机构，且土地收储与土地一级开发混为一谈。为规范管理，2010年9月，国土资源部下发“两整治一改革”目标通知，明确要求2011年3月底前土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。2012年国土资源部、财政部、人民银行、银监会四部委联合下发通知，提出了建立土地储备机构名录，加强土地储备机构管理。2016年2月四部委又发布了《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），进一步对土地储备机构进行规范，规定每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，并要求土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。4号文后地方融资平台被正式剥离了土地储备职能，各地纷纷成立储备中心作为土地储备机构名录单位，目前全国有2000多个土地储备机构。

第二，规范土地收储融资资金管理，专款专用，不得向金融机构举借贷款。2015年之前，土地储备融资所需要的大量资金主要来源于银行贷款。根据2007年《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构可以向银行等金融机构申请担保贷款，但土地储备贷款必须专款专用、封闭管理，不得挪用。由于土地储备贷款无法直接用于扩张城市基建，地方政府开始通过融资平台绕过土地储备机构，以低成本取得土地后向银行抵押贷款，用于地方各种工程项目，加重了政府隐性债务风险。为了防范地方政府债务风险，2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），严格规范地方政府融资。2015年新《预算法》规定，发债是地方政府举借债务的唯一合法形式。随后2016年，财政部、国土部、央行、银监会发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），明确规定土地储备机构不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，有土地储备融资需求的土地储备机构要通过发行地方政府债券的方式筹集资金。2017年，财政部国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》财预〔2017〕62号，对土地储备专项债券的发行主体、偿债资金来源、额度管理、发行机制和监督管理等方面进行了明确规定。此后，专项债券成为土地储备融资的唯一来源，也正式开启了土地储备融资的“前门”。

（二）土地收储“前门”——土储专项债简介

2017年，第一批土地储备专项债券由北京市政府发行，各地土地储备专项债券相继出现。土地储备专项债券主要有以下特点：