中国财政科学研究院赵全厚：加大地方债发行有助于隐性债务风险的防范

7月20日，“2019年资产管理年会”在上海举行。中国财政科学研究院财政金融中心主任赵全厚在年会发表演讲。

赵全厚表示，从今年上半年的情况来看，财政债券比同期提升了55.2%，地方债券的发行完成额比较高，其中地方债券发行的新增债券和再融资债券占比比较高，尤其是新增债券，今年是一个主力，新增债券发行对稳经济、稳投资、稳基建起到了重要作用。

“地方专项债是作为一个大力度稳投资和防风险契合起来的重要工具”，赵全厚说，“微观上防风险，宏观上支撑投资，支撑经济。在防风险上，加大地方债发行有助于隐性债务风险的防范。”

以下是演讲内容：

我今天主要谈谈地方债的发行和使用。从刚刚6月份公布的数据看，应该说，今年中国地方债的发行在时间过半的条件下，债券发行任务也是过半了。我们今年跟往年不一样的地方，很重要的是地方政府债务依法发行。我们经过人大授权以后，这个才可以发行，下达到地方的时候，大概是4月份准备，5月份起动，4月份能够真正启动的少之又少。

2019年的特殊情况是去年年底人大批准提前发行2019年的债务，也就是说1.39万亿元在去年年底之前就授权了。2019年地方债券发行速度比往年提升，很重要的原因是我们人大常委会，而不是全国人民代表大会提前下达2019年的任务。从此以后，未来地方政府债券发行已经形成一个机制，我们在财政年度计划以后，可以经过人大常委会提前下达一些任务。

从今年上半年的情况来看，地方债券的发行应该说完成额比较高，其中地方债券发行的新增债券和再融资债券占比比较高，尤其是新增债券，今年是一个主力，新增债券发行对稳经济、稳投资、稳基建，我们认为是起了很重要的作用。尽管这个作用远远低于我们的预期，但是有一点，如果没有财政债券前期性发行，今年经济稳增长，可能上半年面临的形势绝对不是现在数据能够显示的，这是第一个问题。

我们今年和去年比较来看，明显上半年比同期提升了55.2%，我想说债务之间的使用，首先用于建设项目，建设项目首先用于在建项目。所以说上半年新增的地方政府债券56%用于在建项目，解决项目工程没有竣工之前的闲置浪费问题。

第二，地方政府上半年的债券主要用于棚改、铁路、公路等交通基建项目为主。这些方面与国家重大项目建设，与我们重点工程的保障有关系，用于三大攻坚战，用于支持重大的发展战略，像京津冀、长江三角洲、粤港澳大湾区等，这是我们要重点保证的情况。这是上半年资金使用力度和方向。

第二想重点谈一下，地方债的稳投资和防风险的作用。

第一，地方债发行“前倾”是财政政策加力提效的重要组成部分，是上半年基建投资的重要支撑。

第二，地方专项债，今天作为一个大力度稳投资和防风险契合起来的重要工具是因为要不花现金流，通过项目现金流，能够起到微观上防风险，加大项目建设以后，在宏观上支撑投资，支撑经济。

我们现实中，恐怕也面临着一些专项债，而对应项目的现金流足不足，可持续性的问题，防范专项债项目的风险和防范专项债的风险也要引起重视。但是久而久之下去，我们认为防风险过程中，能够倒逼政府公共领域，公共产品投资方面的改革，更多利用范围经济和规模经济。

第三，加大地方债发行有助于隐性债务风险的防范，通过地方债券发行，尤其是置换债券，乃至于新增的债券，有助于防范隐性债务大部分发生。这是去年上半年和今年上半年明显差异的地方。所以说地方债券的发行，应该是对稳投资、防风险作用很大。

我们也要考虑到专项债发行项目现金流的制约和整个财政规则的制度，发行压力也会加大。这些情况就是面临债券弹药不足的问题，9月底全部债券发行之后，政府面临有枪没有子弹的问题。

结论是下半年财政政策的调整，我们说2019年经济财政政策的加力提效，依靠大规模的减税和明显的降费。

第二通过扩大投资，在需求端形成一定的张力，尤其是以3.08万亿地方债券，2.15万亿的专项债券为引领。下半年恐怕以专项债券为引领的势头还要继续，因为财政主要是经济调节的重要工具，不是为了财政自身过日子而形成的财政，这种情况下，即使财政收支平衡，经济不行，财政进一步失衡，让经济走向相对均衡的状态。