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原创 | 政策性金融机构商业化运作的边界——基于日本政策投资银行的分析

2019-09-09 02:47 来源:融100 编辑:融仔

核心提示

编者按: 商业化运作是当前政策性金融机构的主要改革方向。但是,商业化运作并非无限向商业性金融机构靠拢,使得政策性金融机构变为纯粹的商业性金融机构甚至比商业性金融机

编者按:商业化运作是当前政策性金融机构的主要改革方向。但是,商业化运作并非无限向商业性金融机构靠拢,使得政策性金融机构变为纯粹的商业性金融机构甚至比商业性金融机构更加商业化的机构。这就需要为政策性金融机构的商业化运作设定边界,使其真正有效地开展政策性金融业务。本文借鉴了日本政策投资银行的商业化运作经验,认为治理机制要始终以重大经营方针的决定权为边界,负债业务要始终以政府信用和资金的充分运用为边界,资产业务要始终以商业性金融机构的有效区间为边界,这才能使得政策性金融机构在商业化运作改革中保持政策性业务的“初心”。

商业化运作是政策性金融机构提高政策性金融资源使用效率的必由之路。当前,全球主要经济体的政策性金融机构大多进行了商业化改革,在财务、业务和机构等方面向商业银行靠拢,部分政策性金融机构则直接改制为商业银行。但是,商业化改革的主要目的并非取消政策性金融业务,而是提高政策性金融资源的使用效率,所以商业化改革后的政策性银行也并非是纯粹意义上的商业银行。因此,商业化运作后的政策性金融机构需要在治理机制和经营业务方面设定边界,以避免商业性业务对政策性业务的侵蚀,从而确保政策性金融资源用于政策性项目并实现政府的政策意图。

治理机制边界:

重大经营方针的决定权

商业化运作必然伴随着治理机制的改革。与商业化之前相比,政策性金融机构在公司治理方面以股东的诉求来代替行政命令,并通过“股东大会—董事会”的治理机制来保证其经营符合股东的诉求。但是,即使政府在政策性金融机构占据100%的股权,政策意图也难以在完全商业化的公司治理模式下得到充分体现。原因之一,是政策性金融与股东权益最大化目标存在根本的冲突——前者的着眼点是社会利益,后者的着眼点是股东自身的利益,而商业化的公司治理模式,是建立在对股东自身利益的有效衡量及经营者行为与股东利益的有效关联的基础之上的。原因之二,是股东角色的虚化——政府需要选择代理人来担任股东,导致在“股东—经营者”之外又增加了“政府—股东”的“委托—代理”问题。此外,如果以民营化为方向进一步推进商业化运作,则可能在政策性金融机构引入非政府股东,股东大会和董事会更难以代表政府来完全实现政策意图。

因此,政府需要被赋予重大经营方针的决定权,以避免商业化运作之后商业性业务对政策性业务的侵蚀。这通常是通过立法或授权立法中的超级治理权限来实现的。日本政策投资银行的成立以《株式会社日本政策投资银行法》为法律依据。在该法律第三章《杂则》中,主务大臣作为政府的代表被赋予了监督、监察方面的巨大权限,包括重要职务任命、条款变更、重大财务事项及企业运作的基本方针等等。从日本政策投资银行的治理结构来看,主务大臣的治理权限是独立于标准的公司治理结构之外并且位居其上的超级权限,足以保证在股东大会不完全代表政府政策意图时仍然保持政府对日本政策投资银行重大经营方针的直接干预能力。

政府对重大经营方针决定权的有效行使建筑在与之相适应的业务部门设置之上。当赋予政府超级治理权限时,“委托—代理”链条进一步延长,加之社会利益难以通过股价等指标来直观衡量,公司治理的难度进一步增加。为保证重大经营方针决定权的有效行使,业务部门的绩效需要与政策性金融目标有着更加直观的关联,以便对业务发展产生有效反馈。因此,按照客户设置业务部门要比按照业务设置业务部门更加适合商业化的政策性金融机构。作为日本开发银行的继承者,日本政策投资银行的政策性业务主要是振兴产业与发展地区经济,其业务部门同样按照客户所在行业和所在地区进行设置,如面向化学、材料、金属等行业的企业金融第1部和面向北海道地区的北海道分店等等。这样,各个业务部门的资源配置便直观地反映出预定的经营方针,各个业务部门的绩效也直接显示出经营方针是否得以实现。至于落实经营方针时的其他政策要求,如《株式会社日本政策投资银行法》中专门提出“特定投资业务”,则通过与业务部门相独立的“特定投资业务监测板”来进行监督。(注:特定投资业务即通过对特定事业活动的投资业务来发展地区经济,提高其经济活力和企业竞争力。)

负债业务边界:

政府信用和资金的充分运用

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