划清投向“红线” 不摸风险“高压线”

本报见习记者徐贝贝

在外部环境进一步趋紧、国内经济下行压力加大的背景下，积极发挥财政政策逆周期调节作用成为稳增长的重要抓手。总体来看，今年地方债发行进度较往年有所提前。财政部数据显示，1至8月份，全国地方累计发行新增地方政府债券28951亿元，占2019年新增地方政府债务限额的94%，发行进度较去年同期提高了34个百分点。与此同时，新增债券呈现利率成本下降、期限延长、重点保障稳投资补短板领域的特点。

9月4日召开的国务院常务会议提出，要加快地方政府专项债券发行使用，并且可以根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度。9月6日，财政部召开新闻发布会，就地方债相关情况作了介绍。

专项债重点投向民生领域

提前下达明年专项债部分新增额度既符合稳增长的要求，又符合相关规定。《金融时报》记者了解到，2018年，十三届全国人大常委会第七次会议就已经授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

提前下达的明年专项债部分新增额度并不是一投了之。国常会指出，要扩大专项债券使用范围，同时指明了重点投向领域。明令禁止不得用于土地储备和房地产相关领域，不得用于置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。对此，财政部党组成员、副部长许宏才在发布会上表示，本次专项债券使用范围较原来有所扩大，主要是财政部根据地方上报项目和实际情况，扩大投资用于民生领域。

许宏才进一步表示，根据国常会“资金跟项目走”的要求，此次拟提前下达的专项债券额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区，主要是想发挥好投资带动作用。此次拟提前下达的专项债券重点投向国常会规定的领域。不过，其他领域符合条件的项目如准备充分、短期可形成实物工作量，也可以给予支持。但是不符合专项债券政策范围的无收益项目应通过一般债券或财政资金给予支持。

值得注意的是，国常会提出将专项债可用作项目资本金范围明确为符合重点投向的重大基础设施领域。以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。

今年6月份，中办、国办就已经下发通知，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但是此次把可将专项债作为项目资本金的领域由现有的4个扩大为10个。许宏才表示，这是为了鼓励地方在符合政策规定和防控风险的基础上，尽量多安排专项债用于项目资本金。而专项债用于项目资本金的规模占比还要根据项目实际情况作出安排。

地方债风险总体可控

在专项债规模增加、发行前置，又拟提前下发明年部分新增额度的背景下，当前地方政府债务及风险情况备受关注。

对此，财政部预算司巡视员王克冰介绍称，根据全国财政决算数据，截至2018年年末，我国地方政府债务余额18.46万亿元。如果以债务率（债务余额/地方综合财力）衡量地方政府债务水平，2018年地方政府债务率为77%，低于国际通行的警戒标准。加上纳入预算管理的中央政府债务14.96万亿元，按照国家统计局公布的GDP数据计算，全国政府债务的负债率（债务余额/GDP）为37.1%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家债务风险水平。经第十三届全国人民代表大会第二次会议审议批准，2019年全国地方政府债务限额为240774.3亿元。截至2019年8月末，全国地方政府债务余额214139亿元，控制在全国人大批准的限额之内。

防范化解地方债务风险不是空话，需警钟长鸣。专项债不仅要提高资金使用效率，促进投资，也要注重防控风险。

据王克冰介绍，此次拟提前下达的明年专项债部分新增额度，将重点遵循以下要求安排：一是以资金绩效为导向，坚持形成有效投资，确保形成实物工作量。按照“资金跟项目走”的要求，重点向项目准备充分、已完成立项审批拆迁环评等各项手续和前期工作、今冬明春具备施工条件的地区倾斜。

二是以合格合规为重点，坚持项目合格合规。加强项目储备，要做好项目前期准备，履行各项审批程序，优选经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目，绝不能一哄而上、“萝卜快了不洗泥”，要确保项目建设取得实效。

三是以风险防控为底线，明确项目投资方向。专项债必须用于有收益的政府投资项目，融资规模与项目收益相平衡，聚焦地方政府早投晚投都要投的项目和补短板、强弱项的基础设施项目。优先考虑专项债发行使用好的地区，重点支持财力好、举债空间大的地区，对地方债务风险较高的地区少安排或不安排。